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       日前，工信部等四部門發布了《京津冀產業轉移指南》，京津冀一體化進程正在逐步加快。《京津冀協同發展規劃綱要》強調，協同發展的近期目標是要在交通、生態、產業三個重點領域率先取得突破。京津冀生態環保一體化究竟應該怎樣理解？產業轉移會不會帶來污染轉移？如何打破行政壁壘促進生態環保一體化取得實質進展？記者為此采訪了相關專家。

       祝爾娟，浙江龍游人。首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院教授、區域經濟學博士生導師。1983年畢業于天津師范大學，獲經濟學學士學位；1992年畢業于南開大學，獲經濟學碩士學位。1983年至2007年在天津市委黨校及天津行政學院經濟學教研部從事教研工作。2007年調入首都經濟貿易大學，任首都經濟研究所所長。主要研究領域為區域經濟理論與首都圈發展戰略。出版學術專著十幾部，主編的2012年~2016年《京津冀發展藍皮書》社會影響很大，已成為政府決策的重要參考文獻。

       京津冀生態環保一體化進展如何？

       尚未形成共同參與、成本共擔、收益共享的互動機制，無法保障區域內不同功能區都能實現公平、和諧的良性發展。

       問：《京津冀協同發展規劃綱要》強調，協同發展首先需要交通、生態、產業三大重點領域率先取得突破。專家也指出，沒有交通一體化和生態環保一體化，就沒有京津冀一體化。您長期研究京津冀一體化問題，主編了多年的《京津冀藍皮書》。對于生態環保一體化，究竟應該怎樣理解？

       祝爾娟：《京津冀協同發展規劃綱要》把生態環保一體化作為3個率先突破的領域之一，我認為可從3個方面來理解：第一，生態環境問題必然是跨界的。比如大氣污染，它不受行政區劃限制，任何一個地方都很難自己單獨解決，需要統一規劃、統一建設、統一監管。第二，生態環保是“倒逼”京津冀協同發展、綠色發展的外部動因。生態環境問題已經到了不解決不行的時候，反過來成為倒逼轉型發展的外在動力。尤其北京是首都所在地，生態環境問題在一定程度上已經影響到首都作為全國政治中心、國際交往中心等功能的正常發揮。第三，生態一體化的本質是要體現社會公平。各區域都有不同的主體功能，比如河北的張家口、承德地區作為區域的生態涵養區，為了保證京津大都市清潔的水源，就不能上有可能導致環境污染的工業項目，也不能搞施用化肥、農藥的農業。他們守著青山綠水，卻非常貧窮。因此，必須通過生態一體化，實現共建共享。各個地方創造財富的能力是不同的，要讓有條件加快發展的地區盡快發展，然后通過財政轉移支付等生態補償機制和方式，獲得地方發展的資本，實現老百姓的收入提高。

       問：《京津冀協同發展規劃綱要》提出了一些生態環保領域的工作重點和任務。您認為京津冀生態環保一體化應包括哪些內容？

       祝爾娟：按照《京津冀協同發展規劃綱要》部署，通過生態一體化共建聯防，破解資源生態難題，共建環境優美、生態良好的宜居家園，是京津冀地區在相當長一段時期內的重要任務。

       具體來說，要從以下幾方面入手。即統一規劃建設區域生態安全體系；促進循環綠色低碳發展，探索人口資源環境相協調的發展新模式；拓寬生態環境共建共享的資金渠道，探索多元化生態補償機制，如實行資源有償使用，明確三省市水權，搭建水權交易平臺，進行碳排放權、排污權等交易試點；建立生態環境危機管理體系等。

       問：您認為當前京津冀生態環保一體化處于什么水平？面臨哪些挑戰？

       祝爾娟：應該說這些年京津冀三地都非常重視生態環境問題，在理念、政策、規劃等方面都取得共識并有重要進展，在大氣污染防治、環境監測和環境執法等方面加強了合作與交流，同時都在積極促進發展方式轉變和產業結構調整，取得了一定的成績。但由于歷史等原因，區域生態惡化勢頭仍未徹底扭轉，生態協作機制建設總體尚處于初建階段。

       影響京津冀生態環保一體化進程的短板還是制度，尚未建立起一套生態環境共建共享的有效機制。也就是說，尚未形成共同參與、成本共擔、收益共享的互動機制，無法保障區域內不同功能區都能實現公平、和諧的良性發展；尚未健全統一規劃、嚴格監管、法律護航的管理制度；尚未建立起以市場運作為基礎、政策支持為補充的區域生態補償機制。

       如果這些制度不能夠盡快建立起來，就不能實現社會公平，也不可能持續。

       例如，前一段時間我們到張家口地區調研，感觸非常深。張家口是首都水源涵養地，不允許上項目，為服務首都付出了很多犧牲和很大代價，但卻得不到相應的回報。雖然北京市每年給予其一定的財政補貼，但是遠遠達不到地方求發展、百姓收入提高的要求。

       產業轉移是否會帶來污染轉移？

       現在任何一個地方都要考慮自己的生態環境，河北、天津既要進行產業升級，又要對新進來的企業加強管理。

       問：日前工信部等四部門發布了《京津冀產業轉移指南》。我們知道北京正在積極進行產業轉移，一些企業已經轉移到天津、河北等地。相對大城市來說小城市污染治理能力有限、成本更高，那么，產業轉移是否會帶來污染轉移？

       祝爾娟：我認為產業轉移應該不會帶來污染轉移。根據《京津冀協同發展規劃綱要》，北京原則上不再發展一般性制造業，要就地淘汰污染特別重、耗能特別高的產業，天津和河北也不會接收。當然還會有一些化工類產業，只要生產就會有污染。但我們調研發現，這類產業一般都會進入園區，而不會像過去一樣是分散的，基本上可以對污染物進行統一、集中治理。

       現在任何一個地方都要考慮自己的生態環境，河北、天津既要淘汰現有的重污染企業，進行產業升級，又要對新進來的企業加強管理。比如要發展化工產業，現在大家都在考慮怎樣采取新的技術來增加產業附加值，同時預防污染。

       問：環境問題是在發展中解決的，生態環保一體化不能單獨實現。只有實現產業結構調整、推動綠色發展，才有可能實現環境質量真正改善。當前國家層面已經對京津冀地區產業布局作出頂層設計，從您做過的研究來看，三地是否也具有互補性？

       祝爾娟： 我們對京津冀發展指數進行了測度。一個地區發展是由5個指數構成：一是支撐力，包括體量、規模、水平、地位等；二是驅動力，投資、消費、進出口屬于傳統的動力指標，我們為此做了專門的測度；三是創新力，即新的動力和活力，預示著一個地區未來的前景和潛力；四是凝聚力，實際上是研究這個地區的生態環境、基礎設施、公共服務；五是輻射力，也就是說一個地區在全國或者更大區域范圍內的影響力。我們主要測它的流量，包括資金流、人流、物流等。從中可以看到，北京市的核心地位突出，遠遠高于天津和河北，不僅5個力的水平都是最高的，而且5個力發展水平也相對均衡。天津的凝聚力這些年上升很快，但輻射力最近有所下降。河北最近輻射力明顯上升，但創新力是短板。我們做這些研究，就是為政府決策提供客觀依據，以便更有針對性地推動三地共同實現科學發展和綠色發展。

       問：《京津冀協同發展規劃綱要》提出，基本出發點是疏解北京非首都功能，解決北京“大城市病”。您認為協同發展對于天津、河北來說，是意味著更多機遇，還是更大壓力？

       祝爾娟：一方面，協同發展一定會給北京周邊乃至整個區域帶來轉型發展的重大契機。可以說，北京非首都功能疏解，是推進京津冀協同發展的直接動力。不僅會給周邊帶來更多產業發展機會，還會有很多公共服務功能疏解到天津和河北，提升當地的凝聚力和競爭力。如果不是有這樣一個國家戰略，是不可能實現的。另一方面，其實是促進公平。河北省這么多年為北京做了很多貢獻，甚至犧牲了自身的一些發展機會。通過推進生態一體化，探索多元化的生態補償等一系列制度安排，可以實現生態環境共建共享。

       怎樣打破行政壁壘推動經濟、環境、社會效益共贏？

       堅持以人為本，而不是以物為本，讓生活在不同地區的人享受同等的公共服務。

       問：協同發展涉及京津冀3個地區。三地的發展水平、資源稟賦等不同，行政區劃類別也不相同，一個是首都，一個是直轄市，一個是大省。如何打破行政壁壘，破解體制機制束縛，促進生態環保一體化取得實質進展？

       祝爾娟：當前京津冀協調發展已經上升為國家戰略，國務院成立了京津冀協調發展領導小組，三地發改委也成立了京津冀協同辦公室，專門負責協調相關事務。從機構建設、組織協調的角度來說，力度非常大，有利于打破行政壁壘。

       從體制機制角度來說，可以從4個方面入手。一是建立多元化生態補償機制。比如實行橫向財政轉移支付、建立區域生態建設專項基金、向生態涵養區提供優惠貸款、采取政府購買方式等。二是探索市場化運作機制。比如實施水權交易、碳排放權交易、排污權交易試點。三是加強政府的生態規劃、服務與監管。比如制定區域生態建設統一規劃并賦予其法律權威性，建立區域統一的技術平臺和監測平臺。四是建立有效的法律制度。比如完善相關執法程序，實現聯合執法等。

       問：如何從京津冀全局的角度促進三地經濟、環境、社會效益實現共贏？

       祝爾娟：如之前所言，思路上必須堅持以人為本，而不是以物為本。協同發展不是經濟發展水平的絕對平均，而是讓生活在不同地區的人，能夠享受同等的公共服務水平。現在的人為什么都愿意涌入北京？因為北京發展機會多，公共服務水平高。良好的生態環境也是公共產品，是政府應該提供的公共服務。如果能通過結構優化、布局調整，逐漸縮小京津冀地區的差距，再改善周邊地區的生態環境，就會有更多的人自愿到北京以外的地方去工作和生活，“大城市病”的問題也就自然而然解決了。京津冀三個地區，就會實現經濟、環境、社會效應共贏。

       問：協同發展的時間表是怎樣的？

       祝爾娟：按照要求，京津冀一體化明年（2017年）就要有明顯的進展，特別是交通、生態、產業三大領域要率先突破。到2020年，協同發展框架要初步形成。到2030年，協同發展目標要基本實現，即京津冀要發展成為具有國際影響力和競爭力的世界級城市群，成為能夠引領和支撐全國經濟社會發展的重要引擎。同時，北京的首都功能得到優化，“大城市病”問題得到解決。時間緊迫，任務艱巨，現在的關鍵是落實。 

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