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備受關(guān)注的《環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見稿）》于6月公布，向社會(huì)各界公開征求意見。

 

征求意見稿提出，環(huán)境保護(hù)稅按照重點(diǎn)監(jiān)控（排污）納稅人和非重點(diǎn)監(jiān)控（排污）納稅人進(jìn)行分類管理。電力領(lǐng)域是被納入重點(diǎn)監(jiān)控納稅人的14個(gè)行業(yè)之一。與此同時(shí)，國家發(fā)改委曾提出有望于明年啟動(dòng)全國統(tǒng)一的碳交易市場(chǎng)。稅收與碳交易將對(duì)電力行業(yè)產(chǎn)生怎樣的影響？

 

《環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見稿）》規(guī)定的稅額標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)行排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)基本一致。同時(shí)，對(duì)依照環(huán)境保護(hù)稅法規(guī)定征收環(huán)境稅的，不再征收排污費(fèi)。

 

在筆者看來，“費(fèi)改稅”對(duì)電力行業(yè)本質(zhì)上沒有太大影響，不宜將現(xiàn)有排污費(fèi)相加等額轉(zhuǎn)為環(huán)境稅。

 

我國現(xiàn)行的做法是對(duì)達(dá)標(biāo)排放的企業(yè)收取排污費(fèi)，即對(duì)一個(gè)企業(yè)同時(shí)采用了強(qiáng)制性的排放標(biāo)準(zhǔn)要求與排污收費(fèi)兩種手段進(jìn)行環(huán)境管理。

 

我國火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)是世界最嚴(yán)，甚至超過了技術(shù)經(jīng)濟(jì)的支撐能力，對(duì)這些企業(yè)達(dá)標(biāo)后排放的污染物還要再收稅費(fèi)，起不到刺激治理的作用，因?yàn)樵僦卫淼馁M(fèi)用會(huì)遠(yuǎn)高于用全社會(huì)平均治理成本確定的稅率，此時(shí)收稅是“為收而收”。

 

環(huán)境稅宜在哪些行業(yè)和環(huán)節(jié)征收？

 

筆者認(rèn)為，對(duì)那些沒有強(qiáng)制排放要求、不受約束、不能自行處置的排污可以征收環(huán)境稅。如家用自來水稅費(fèi)中增收了排污費(fèi)；如一些不能自行處置排污、需要排放到綜合排污處理廠的小工廠，可以征收環(huán)境稅。其次，對(duì)于量大面廣、對(duì)環(huán)境質(zhì)量影響大、已經(jīng)市場(chǎng)化、難以監(jiān)管的污染源或污染行為，應(yīng)首先開征環(huán)境稅，從可操作角度優(yōu)先考慮從原料、燃料端間接征收。如散燒煤的使用可以從煤炭端來征稅，汽車可以從汽油端來征稅。

 

對(duì)于集中控制替代了分散控制的污染源，則應(yīng)對(duì)原分散排放污染的主體收取環(huán)境稅，如收取污水排放稅和垃圾稅等，并將收取的環(huán)境稅用于支撐或補(bǔ)貼集中控制污染的企業(yè)成本。如對(duì)以電代煤或集中供熱的用戶，由于使用了清潔優(yōu)質(zhì)的能源，應(yīng)當(dāng)多支付控制污染的成本，可以通過增加稅收或提高電（熱）價(jià)的方式。當(dāng)對(duì)燃料端已經(jīng)征稅時(shí)，則應(yīng)當(dāng)用收取的稅費(fèi)對(duì)采取了合法環(huán)保措施的電（熱）企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。

 

碳是制約電力清潔發(fā)展瓶頸

 

目前常規(guī)污染物已經(jīng)不是制約電力清潔發(fā)展的瓶頸了，如何處理碳才是關(guān)鍵。從本質(zhì)上說，節(jié)能是為了減少二氧化碳，因?yàn)槎趸贾獾呐欧趴梢杂媒?jīng)濟(jì)手段來解決，所以如果沒有碳強(qiáng)度要求，節(jié)能是彈性要素，而環(huán)保是剛性要素。我國應(yīng)建立以碳排放控制為主線的總體能源和電力清潔發(fā)展戰(zhàn)略，使我國的能源規(guī)劃從此前的以供需為中心，轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳暗囊灾析埠凸?jié)能減排為中心，再到將來的以碳為中心。只要碳排放控制好了，常規(guī)污染物自然能夠得到控制，能源效率也能相應(yīng)提高。

 

目前電力行業(yè)針對(duì)污染物排放已有強(qiáng)制性的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放總量控制制度、企業(yè)簽訂的節(jié)能減排責(zé)任狀等，如何對(duì)現(xiàn)行的環(huán)境管理制度進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，使制度化繁為簡(jiǎn)、高效有用，而不是重復(fù)疊加、反復(fù)交叉。電力行業(yè)需要對(duì)現(xiàn)有的管理制度進(jìn)行梳理，做好頂層設(shè)計(jì)。

 

碳交易優(yōu)于碳稅

 

控制碳排放，下一步是采取強(qiáng)制行政命令手段還是發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用？

 

目前控制碳排放的手段基本是命令控制型的，效率并不高。作為經(jīng)濟(jì)手段，減碳主要有碳稅和碳交易兩種方式，二者各有優(yōu)勢(shì)和適用范圍。

 

以碳稅來說，只有自由的生產(chǎn)才需要征稅，其目的在于限制產(chǎn)量。此外，征收碳稅依據(jù)的社會(huì)平均成本也難以確定。征收碳稅對(duì)電力行業(yè)的影響很大，它將增加成本，對(duì)電價(jià)形成和電力的產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、人員結(jié)構(gòu)、技術(shù)形態(tài)、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型等方面都將產(chǎn)生影響。碳稅的目的在于提高碳排放的成本，抑制消費(fèi)和生產(chǎn)，但是目前我國在節(jié)能減排方面已實(shí)行強(qiáng)制性措施，對(duì)企業(yè)再收取碳稅也只能是“為收而收”，起不到促進(jìn)企業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)的效果，我國目前缺乏碳減排管理體系和一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的支持。在目前經(jīng)濟(jì)下行的背景下，變量太多，也難以達(dá)到征收碳稅的效果。

 

碳交易是指在一定管轄區(qū)域內(nèi)，允許碳排放主體或者其他合法主體，擁有在一定時(shí)限內(nèi)排放一定碳的權(quán)利，這種權(quán)利可以通過行政配額得到，也可以通過市場(chǎng)購買獲得，且允許這種權(quán)利在確保碳實(shí)際排放不超過限定排放總量的情況下，像商品一樣在交易市場(chǎng)的參與者之間進(jìn)行交易，以達(dá)到碳交易成本最優(yōu)的市場(chǎng)機(jī)制。

 

相較而言，碳交易優(yōu)于碳稅，原因在于碳交易更能發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和企業(yè)主觀能動(dòng)性，但在理論設(shè)計(jì)上要盡量減少市場(chǎng)交易的成本，包括分配管理交易額等行政手段增加的成本。

 

目前碳交易試點(diǎn)中的交易配額分配制需要改革。對(duì)于電力行業(yè)而言，雖然體量大，但可以挖掘的空間卻很小。比如一個(gè)燃煤電廠每年排放2000多萬噸的二氧化碳，是碳排放大戶，但其污染物控制的技術(shù)水平已經(jīng)很高，提升空間有限，這就需要燃煤電廠和電力之外的行業(yè)進(jìn)行碳交易，擴(kuò)大交易范圍。此外，目前試點(diǎn)開展的碳交易多為政府下指令，企業(yè)雖能完成交易配額，但非企業(yè)自主行為。

 

我國目前碳排放交易的法律基礎(chǔ)仍然不夠堅(jiān)實(shí)。最近國家發(fā)改委出臺(tái)的《碳交易管理暫行辦法》應(yīng)盡快上升到國務(wù)院條例層面，逐步在法律層面加以規(guī)定，這是做好碳交易工作的重要前提。

 

讓企業(yè)認(rèn)識(shí)碳的資產(chǎn)價(jià)值

 

碳交易市場(chǎng)機(jī)制在國內(nèi)試點(diǎn)還是新生事物，但其意義深遠(yuǎn)，通過試點(diǎn)提高參與企業(yè)控制碳排放的意識(shí)，讓企業(yè)了解到碳運(yùn)用具有資源資產(chǎn)價(jià)值，可以通過運(yùn)作降低成本，甚至獲得利潤，增強(qiáng)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感。試點(diǎn)作為市場(chǎng)機(jī)制減碳的探索也作出了很好的實(shí)踐。

 

應(yīng)協(xié)調(diào)好應(yīng)對(duì)氣候變化和節(jié)能減排的關(guān)系，用法律統(tǒng)籌考慮，引領(lǐng)電力綠色發(fā)展。節(jié)能提效、控制污染排放、減少溫室氣體排放是互相聯(lián)系、互相影響的，因此，應(yīng)同時(shí)考慮企業(yè)在政策、技術(shù)、管理等方面的要求，盡可能釋放企業(yè)在碳交易中自主選擇技術(shù)和碳交易方式的權(quán)利，有利發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制。