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《生態文明體制改革總體方案》第三十五條提出“完善污染物排放許可制”，要求“盡快在全國范圍建立統一公平、覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制，依法核發排污許可證，排污者必須持證排污，禁止無證排污或不按許可證規定排污”。同時，第五十四條保障措施中專門提出要“完善排污許可的法律法規”。這將是環境管理制度改革的一次重要創新之舉，對實施一體化環境管理模式、依法監管和有效執法固定污染源、最終實現環境質量改善目標等具有重要意義。

 

《生態文明體制改革總體方案》中關于排污許可的解讀

 

污染物排放許可證制度（簡稱排污許可）是依法對各企事業單位排污行為提出具體要求并以書面形式確定下來，作為排污單位守法、執法單位執法、社會監督護法依據的一種環境管理制度。《生態文明體制改革總體方案》將其作為一條單獨提出具有深刻含義，是環境管理的重大變革。

 

首先，確立了許可證作為重點環境管理制度的地位。《生態文明體制改革總體方案》共計56條，但真正涉及環境治理制度的僅有第七款“建立健全環境治理體系”和第八款“健全環境治理和生態保護市場體系”兩款12條。“完善污染物排放許可制”位于第七款“建立健全環境治理體系”的第一條，體現了其重要地位，其它依次包括“建立污染防治區域聯動機制”、“建立農村環境治理體制機制”、“健全環境信息公開制度”、“嚴格實行生態環境損害賠償制度”、“完善環境保護管理制度”5條。《生態文明體制改革總體方案》沒有提及現在重點開展的污染物總量控制制度、環境影響評價等制度，其他8項環境管理制度如“排污收費”也未提及。可以說，排污許可將是生態文明體制改革及環境管理的未來方向和著力點。

 

其次，強調了完善污染物排放許可制，重點在完善，而非新建。中國的排污許可制度開始較早，起始于20世紀80年代，有了一定基礎。例如：新環保法規定國家依照法律規定實行排污許可管理制度；建立了監測體系；開展了一些試點積累了一定經驗等。但是排污許可發展較慢，面臨諸多問題：一是存在和其他環境管理制度重疊或缺乏銜接情況；二是排污許可制度本身存在缺乏政策和精細化分類管理、各地情況不統一等問題；三是違規處罰太輕，缺乏可執法性，存在形式主義；四是未與環境標準等掛鉤；五是缺乏相應的監督和管理機構。完善或改革的重點是在這些問題上下功夫，找到解決問題的途徑和辦法。

 

另外，強化了許可制度執行的強制性。《生態文明體制改革總體方案》對于企業排污許可的要求是“必須持證排污”，“禁止無證排污或不按許可證規定排污”。“必須”和“禁止”都是強烈的要求，沒有絲毫例外。換句話說，就是無證就不能排污，具有強制性和唯一性，從而確立排污必須要先許可，許可后方可排污的明確關系。此外，還強調完善排污許可的法律法規，也就是從法律層面確定和確立。

 

確立排污許可制度的核心環境管理制度地位

 

當前，完善排污許可制度的當務之急是盡快從法律層面確定排污許可制度的地位和涵蓋范圍、明確與其他環境管理制度的關系、明確中央環境保護主管部門和地方環境保護主管部門間的職責等。為此，筆者提出如下建議。

 

首先，盡快明確排污許可制度的核心地位，頒布《排污許可證管理條例》和《排污許可管理辦法》，打通排污許可與其他環境管理制度的關系。

 

在擬修訂的《水污染防治法》中將排污許可制度從總量控制框架內獨立出來，明確排污許可作為水環境管理的核心地位，從排污申報登記、排污量確定、審核與發放到監督與管理等都進行明確規定。同時，盡快頒布《排污許可證管理條例》及制定《排污許可證管理辦法》。協調好排污許可制度與環境影響評價、總量控制、排污收費等制度的關系，將環境影響評價制度作為企業能否獲得排污許可證的先決條件；將總量控制指標和總量目標作為許可證排污量確定的一部分或參考，并且使許可證制度逐漸取代總量控制制度，或者將總量控制指標作為許可證管理的一部分；排污費需根據排污許可證載明的排放情況進行繳納。

 

其次，明確中央和地方環境保護主管部門各自職責分工。

 

按照外部性原則，明確中央環境保護主管部門與地方環境保護主管部門分工。中央環境保護主管部門應主要負責制定排污許可證相關政策，總體技術導則和指南，總體審核、監督與管理。在具體許可證管理上，主要負責部分的污水排放許可證發放，例如船舶、建筑工地、雨水等。受中央環境保護部門授權，其他氣、噪聲和固體廢棄物等許可證發放主要由省及以下環境保護主管部門負責，但各省要想取得中央環境保護部門的授權必須申請，合格后方可進行。對于各省的許可證發放及管理工作，中央環境保護主管部門具有監督權和收回權。

 

第三，對排污許可實施分批分類管理，規范許可證申請和發放。

 

對許可證管理采取分批分類管理方式，從時間上，首先對于重點行業的大型點源進行許可證發放，逐漸到所有點源。從污染物處理上，對常規污染物、有毒污染物和非常規污染物的范圍進行界定，先少后多。從污染源類別上，則可考慮：一是對直接向自然水體排放污染物的點源和將廢水排入市政污染管網的點源進行分類管理。向排入自然水體的點源發放排污許可證，向排入管網的點源發放預處理許可證；二是大型點源應申請個體許可證，一定區域范圍內具有相同排放特征的點源可以申請一般許可證，簡化許可證的申請和發放管理，節約管理成本；三是編制各類點源（污水處理廠、船舶、工業點源、建筑活動等）排污許可證管理指南，對各類許可證的內容要求、申請要求、監測要求、記錄要求和報告要求等進行規定，為監管和執法奠定基礎。

 

第四，加大違反許可的懲罰力度，提高罰款數額，明確刑事責任。

 

切實加大對違反許可證單位的懲罰力度，對于謊報、瞞報等違法行為，予以嚴懲。在許可證中將企業的排污行為、監測和報告要求、法律和行政要求進行明確規定。在擬修訂的《水污染防治法》及其實施細則中，明確提高罰款數額，罰款數以污染物單論，并與按日計罰掛鉤。對于情節惡劣和不良后果嚴重的，罰款之外要輔以關停等行政處罰。對于情節特別惡劣和不良后果極其嚴重的，規定承擔一定的刑事責任。另外，建立許可證守法和執法數據庫，及時有效地掌握企業的守法、違法情況，并采取相應措施，幫助企業糾正違法行為。

 

第五，加強機構和能力建設，健全排污許可證管理體制。

 

機構及人員能力建設是全面推進排污許可制度的重要基礎。為此，筆者提出以下3條建議。一是關于政府機構，在中央環境保護主管部門設立專門機構，負責制定國家層面的排污許可證相關規章和政策，監督地方排污許可制度的實施。并定期組織全國范圍培訓，對各地的許可證管理人員和編寫人員進行統一培訓，提高地方相關人員的技術水平和管理水平。在區域層面，充分發揮6個環保督查中心的監管職能，設立專門的機構。在地方層面，對應設立相關機構，負責許可證的發放監管和政策制定，提供日常的技術支持和指導，通過管理規范和技術指南負責本地區的排污許可證核發。二是關于企業，要求設立專門從事此項工作的相關人員，負責許可證編寫、申報及日常監測等。三是關于技術層面，可考慮將從事環境影響評價相關人員轉移到許可證編寫和技術開發中。

 

作者單位：環境保護部環境與經濟政策研究中心

 

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國外排污許可證管理特點及啟示

 

排污許可是國際通行的一項環境管理的基本制度。美國是最早建立排污許可制度的國家之一，政策實施效果比較好。相關經驗值得借鑒。

 

以美國污水排污許可證為例。美國排污許可證起始于20世紀70年代，依據為《清潔水法》。《清潔水法》規定任何從點源向水體排放污染物的行為，不論是否會對受納水體產生污染，都必須獲得排污許可證，并遵守許可證規定的排放限制標準和污染排放時間表，否則即屬違法。美國環保局及州環保局為許可證發證部門，其特點及啟示如下：

 

一是排污許可證同時滿足多重標準，核心目標是水質改善。美國污水排污許可證必須同時滿足排放標準和水質標準以及最大日負荷總量的要求，使點源污染控制直接與水體水質改善聯系。許可證從基于技術的排放限值和水質標準兩個層面控制點源污染排放。最大日負荷總量管理是對不達標水體進行修復前的污染分配工具，可總體考慮對不達標水體造成影響的點源和非點源，并在所有點源和非點源間進行污染負荷分配。最大日負荷總量不具強制性，需要通過排污許可證、聯邦贈款支持的自愿減排活動（如非點源污染控制）、州和地方法律和法令要求、個人和自愿的行動來控制。目前，聯邦和各州已經為7萬個受損水體制定了最大日負荷總量分配方案。

 

二是污水排污許可證發放由美國環保局和各州環保局分工合作。美國環保局有48名工作人員專門負責許可證事務，從許可證頒發對象上看主要負責全國船舶、建筑、雨水等一般許可證的頒發，以及所有許可申請的審查。同時，美國環保局授權州政府執行相關許可證發放及監督。截至2015年8月，全美46個州和弗吉尼亞群島獲得授權，負責本地區全部和部分許可證的頒發。通常，經由州頒布的許可證或執行的項目，美國環保局將不再處理，但美國環保局必須檢查由州頒發的許可證，并有權反對許可證中有同聯邦要求有矛盾的內容。對于未得到美國環保局授權或者未得到全部許可證授權的州而言，許可證的頒發由美國環保局區域辦公室負責。

 

三是污染物覆蓋范圍廣，對不同點源實施分類管理。美國許可證管理對污染物的定義范圍很廣，包括排放至水中的任何類型的工業、城市、農業廢棄物，分為3類：常規污染物（BOD5、總懸浮固體、大腸菌群、pH、油和油脂）、有毒污染物（重金屬及人造有機化合物）以及非常規污染物（氨、氮、磷、COD等）。對不同點源頒發不同的許可證，從便于管理角度出發，分為一般許可證和個體許可證，然后根據污染物排放設施類型再進行分類管理。一般許可證無需個別申請，審批程序簡單，適用于一定地理區域內具有某種共同性質的特定排污設施。具體包括：雨水點源、相同或實質上相類似的行業的設施、排放同類廢物或從事同類型的污水利用和處置活動的設施、對下水道污泥利用及處置要求相同排放限制與運營條件的設施、要求相同或相似監控措施的設施。個體許可證是專門適用于個別設施的許可證，它針對這一設施的具體特征、功能等規定特別的限制條件和要求。許可證有效期一般為5年，在許可證到期之前，排污設備運營者須申請新的許可證。

 

四是將許可證作為執法的重要依據，并以違法成本高為原則強制執法。《清潔水法》第309條對違法排污的各類處罰作出規定。環境保護主管部門可以根據許可證中的排放監測、設施檢查等內容進行跟蹤，如果設施發生違反許可證限值和條款的情況，許可證管理機構可以及時發現并對違反許可證規定的行為進行糾正。根據違法行為的情況，可以追究違法企業的民事或刑事責任。民事執法包括環保局采取的行政處罰、司法部門代表環保局和其他部門采取的處罰、公民提起的訴訟等。罰款按每種污染物計算，并且與按日計罰掛鉤。舉例說，如果一個企業有16種污染物，有7種不合規，如果按照每種每天2500美元計算，每種違法行為的罰款額度最高可達3.25萬美元/天。民事罰款上交美國財政部，納入國庫管理。

 

五是制定具體詳細的技術導則，兼具科學性和靈活性，增強可執行性。為落實許可證要求，美國環保局制定了國家污染物排放削減系統指南，分12章詳細介紹了申請程序、基于技術的排放限值、基于水質的排放限值、監測與報告要求、特殊情形、內容調整、行政管理程序、實施與強制執行等內容，為企業許可證編寫提供參考。基于技術的排放限值是根據技術和資金的可獲得性而設立的最低出水水質要求。目前，美國環保局已經為鋼鐵等55個行業、90多個經濟部門制定了排放限值導則和規范。如果排放限值導則沒有要求，則其排放限值需要在許可證中基于“許可證編寫者的最佳專業判斷”逐個制定。關于罰款中的金額確定，專門開發了數學模型，對30多個行業制定了不同罰款方案。